우리나라는 디지털 경제 발전을 매우 중시하고 있으며, 중국공산당 중앙위원회와 국무원이 발표한 「보다 완벽한 요소 시장화 배치의 체제 및 메커니즘 구축에 관한 의견」과 「중화인민공화국 국민경제 및 사회발전 제14차 5개년 계획 및 2035년 장기 목표 요강」 등 여러 문건에서는 데이터 요소 시장을 육성하고 디지털 경제의 새로운 우위를 구축하며 국가 공공데이터 자원 체계를 건전히 구축하고 정부 데이터의 위탁 운영 시범사업을 전개하며 제3자가 공공데이터의 심층적 개발과 활용을 심화하도록 장려할 것을 명확히 밝혔습니다. 방대한 데이터 자원 가운데서도 공공데이터는 그 규모가 특히 크며 막대한 경제적 가치와 사회적 가치를 내포하고 있습니다. 공공데이터의 위탁 운영은 공공데이터 자원의 잠재적 가치를 심도 있게 발굴하고 활용하는 중요한 수단입니다. 동시에 공공데이터의 위탁 운영은 데이터 요소 시장의 육성과 발전을 촉진하는 선도적이고 추진적인 역할을 수행하며, 더 많은 디지털 경제의 신모델, 신업태 및 신우위를 창출할 수 있도록 합니다. 현재 국내 여러 성·시에서 이미 공공데이터의 위탁 운영 관련 실천적 탐구를 진행하고 제도 구축을 위한 유익한 시도를 하고 있지만, 공공데이터의 위탁 운영은 여전히 전례 없는 새로운 분야로서 법학 이론과 구체적 실천, 제도 구축 과정에서 일부 모호한 부분이 남아 있습니다. 이러한 탐구는 아직 공공데이터의 권익 배분에 관한 기초적 제도가 부족하고, 권리 객체의 범위와 경계가 불명확하며 권리 내용이 명확하지 않은 상태에서 이루어지고 있어, 실무상 공공데이터 위탁 운영의 각 참여 주체들이 효과적인 인센티브 체계를 갖추지 못하게 되어 공공데이터의 심화된 활용과 데이터 요소 시장의 육성을 저해하고 있으며, 각 지방에서 공공데이터 위탁 운영을 활성화하기 위해 반드시 해결해야 할 핵심 과제로 떠오르고 있습니다.

1. 공공데이터의 권한 부여 운영 제도 구축의 근본 논리

어떠한 제도 구축도 특정한 근본 논리에 기반해야 합니다. 공공데이터의 권한 위임 운영 제도 체계 구축의 기초와 논리는 무엇일까요? 정부의 공공데이터 관리 권한, 의무, 책임이라는 이론적 관점에서 제도를 구축하는 것이 적합한가, 아니면 공공데이터 자원의 이용자 입장에서 이용 주체의 권리를 분석해 제도 체계를 구축하는 것이 적합한가에 대해 현재 학계에서는 다양한 견해가 존재합니다. 이론적 연구의 부족은 해당 분야의 제도 구축과 실제 운영에서 '약점'으로 작용하며, 공공데이터의 개방 및 활용 규칙의 구체적 전개와 완비를 방해하고 있습니다. 따라서 공공데이터 권한 위임 운영 제도 구축의 근본 논리를 분석할 때는 공공데이터 자원의 시장화 운영 실천을 바탕으로 해야 합니다.

(1) 공공 데이터의 권한 부여 운영 실무 조사

현재 공공데이터의 권한 부여 운영에 대한 실무를 살펴보면, 국내에서는 주로 두 가지 모델이 존재합니다. 하나는 수직적 산업 주도형 모델로, 이 모델은 주로 특정 산업의 정부 관할 부처나... 공공서비스를 제공하는 기업·사업체 및 조직 주도하여 업계 내 공공 데이터의 수집, 관리, 운영, 서비스 등 각종 활동을 전개합니다. 정부의 업계 주관 부처 또는 공공서비스를 제공하는 기업 및 사업 단체 조직 데이터 수집·제어 및 일원화 관리 주체로서 공공데이터 관리 플랫폼 구축을 추진하며, 데이터 수집, 데이터 저장, 데이터 가공 등 데이터 처리 업무를 수행하고 정부 부처 및 기타 사회 주체를 대상으로 데이터 서비스를 제공합니다. 동시에 정부의 데이터 보안 감독 부서는 법과 규정에 따라 데이터 안전 관리 직무를 이행하며, 공공데이터 운영의 각 참여 주체들의 행위에 대해 안전성과 준법성을 감독합니다. 또 다른 모델은 통합 운영 방식의 지역 일체화 모델입니다. 이 모델에서는 성·시 지역 내 데이터 관리 주체(일반적으로 빅데이터 관리국과 같은 정부 직속 기관)가 중심이 되어 공공데이터 관리 플랫폼을 구축하고, 공공데이터 개방·공유 메커니즘을 통해 각 부처와 산업 분야에서 수집된 공공데이터를 집적한 후 이를 통합적으로 데이터 운영 주체에게 권한을 부여합니다. 이후 데이터 운영 주체는 공공데이터 관리 플랫폼의 데이터 자원을 활용해 관련 데이터 운영 활동을 전개하며, 감독 부서는 법과 규정에 따라 공공데이터 운영 관련 주체들의 행위를 감독합니다. 두 운영 모델을 비교해 보면, 분산형 산업 주도 모델은 공공데이터의 내부 공유에 더 중점을 두며, 상하로 이어진 수직적 시스템 간에 데이터를 공유합니다. 이 모델에서는 공공데이터 관리 및 운영 주체가 단일화되어 '데이터 사일로' 위험성이 높아지고, 산업 외부의 다양한 사회 주체들이 공공데이터를 효과적으로 활용해 관련 혁신적 응용을 전개하는 데 불리합니다. 반면 통합 운영 방식의 지역 일체화 모델은 운영 과정에서 여러 주체가 공동으로 참여하게 되므로, 다원적 이해관계 보장과 데이터 보안 리스크 예방 등에 더욱 높은 요구사항을 제기합니다. 또한 관련 주체들 간의 책임과 권리를 어떻게 나눌 것인가 하는 문제 역시 이 모델의 실질적 발전을 제약하는 요인이 됩니다. 현재 '공공데이터의 권한 부여 운영'에 대한 개념이 명확히 정립되지 않았고, 운영 모델에 대한 인식도 다양하기 때문에 실제 현장에서는 각기 다른 방식으로 운영되고 있습니다.

과연 '공공데이터의 권한 부여 운영'이란 무엇일까요? 일부 학자들은 정부 데이터를 연구하면서 데이터 거버넌스 관점에서 정부 데이터의 흐름을 세 가지 방식으로 구분합니다: 정부 데이터 공유, 개방, 그리고 권한 부여 운영입니다. 정부 데이터 공유는 정부 내부에서 서로 다른 부서와 다양한 수준 간에 이루어지는 데이터 흐름을 의미하며, 정부 데이터 개방은 각급 정부가 사회에 무료로 정부 데이터를 공개하는 것으로, 이는 정부 데이터가 정부 시스템 밖으로 흘러나가는 과정에 해당합니다. 한편, 정부 데이터 권한 부여 운영이란 정부가 특정 주체에게 시장화된 방식을 통해 정부 데이터를 운영하도록 권한을 부여하고, 이를 통해 외부 주체들의 활용을 촉진하는 것을 말합니다. 또한, 일부 견해에 따르면 공공데이터 권한 부여 운영이란 관련 법규와 규정에 따라 공공데이터 관리 부처 및 기타 관련 데이터 관리 주체로부터 권한을 부여받은 전문적 운영 능력을 갖춘 기관이 안전하고 통제 가능한 개발 환경을 구축한 후, 일정한 규칙에 따라 산업 사슬 상·하류의 관련 기관들과 협력하여 공공데이터를 가공·처리하고 가치를 발굴하는 등의 운영 활동을 수행하며 데이터 제품과 서비스를 창출하는 행위를 뜻합니다. 공공데이터 권한 부여 운영은 데이터 공급, 데이터 운영, 거래 유통, 응용 추적, 효과 평가 등 다섯 가지 주요 단계로 나뉩니다. 이러한 정의에 따르면, 공공데이터 권한 부여 운영의 전제 조건은 데이터 공급이며, 운영 과정에서는 데이터 공급자가 먼저 데이터 수집과 저장 작업을 수행하게 됩니다. 이후 데이터 공급자는 적격한 운영 주체에게 권한을 부여하고, 이 권한을 받은 운영 주체는 공공데이터를 대상으로 데이터 정제, 가공 처리, 분석·발굴, 데이터 제품 및 서비스 개발 등을 수행하며, 데이터 관리, 데이터 유통·거래, 데이터 보안 감독 등의 구체적인 운영 활동을 진행하게 됩니다. 운영 주체는 무상 데이터 개방이나 유상 데이터 거래 등의 방식을 통해 데이터 이용 수요가 있는 데이터 소비자(또는 데이터 활용자)에게 데이터를 제공할 수 있으며, 데이터가 외부로 유통되지 않는 경우에도 데이터 검색 서비스, 데이터 분석 보고서 제공 서비스, 그리고 '데이터 샌드박스' 서비스를 제공할 수 있습니다.

(2) 정부 대상 공공 데이터의 관리권은 제도 구축의 근본적인 논리적 기반이 된다.

‘공공데이터’라는 개념은 정부정보, 정무정보, 정부데이터, 정무데이터에 이어 최근에 등장한 새로운 개념입니다. 일반적으로 공공데이터는 정부정보나 정부데이터와는 내포와 외연에서 분명한 차이가 있음에도 불구하고, 공공데이터의 공유와 개방은 정부정보 공개와 일정한 제도적 연원을 가지고 있습니다. 정부정보 공개는 행정주체가 직무를 수행하는 과정에서 법에 따라 반드시 이행해야 하는 의무로서, 「정부정보공개조례」는 정부정보 공개가 시민, 법인 및 기타 조직이 법에 따라 정부정보에 접근할 수 있도록 보장하고 정부 업무의 투명성을 높이며 법치정부 건설을 위해 필요하다고 명확히 규정하고 있습니다. 정부는 정부정보 공개 업무를 적극 추진하고, 정부정보 공개의 내용을 점차 확대해 나가야 합니다. 한편, 「데이터안전법」은 국가기관이 공정성, 형평성, 국민 편의성의 원칙에 따라 규정에 따라 신속하고 정확하게 정무데이터를 공개하도록 명시하고 있습니다. 분명히, 정보공개의 범위에서 정무데이터의 외연은 정부정보보다 더 넓습니다. 「중화인민공화국 국민경제 및 사회발전 제14차 5개년 계획과 2035년 장기목표 요강」에서는 공공데이터의 심층적 활용과 발굴을 더욱 심화할 것을 제안했으며, 지방정부들은 먼저 공공데이터 관련 다수의 입법적 탐구를 진행해 공공데이터를 정부 관리 데이터의 범위로 설정하고 이를 기반으로 공공데이터의 위탁운영 실천을 전개하고 있습니다.

입법의 변천과 공공데이터의 권한 위임 운영 실무의 현황을 살펴본 결과, 정부 부처를 포함한 공공데이터 관리기관(이하 통칭하여 '정부' 또는 '정부 부처'라 함)은 데이터의 수집·저장 과정을 통해 데이터에 대한 통제와 관리를 수행하며, 이로 인해 사실상 '데이터 소유자'이자 공공데이터의 공급자가 되고 있습니다. 정부는 이러한 공공데이터의 '소유자'로서의 역할을 바탕으로 데이터를 통제·관리하고, 이를 개방·운영하고 있습니다. 권한 위임 운영 모델에서는 소유자 외에도 데이터 권한 위임 운영자, 데이터 이용자, 데이터 감독기관 등 다양한 주체들이 참여하게 됩니다. 따라서 공공데이터 권한 위임 운영은 주체가 다원적이고, 역할이 다양하며, 이해관계도 다원적인 특성을 지닙니다. 바로 이러한 근본 논리에 기반해 공공데이터 권한 위임 운영 제도의 구축은 기본적으로 '권리 확정—권한 위임—경영—이용—감독'이라는 일련의 경로를 따라 전개됩니다. 이러한 제도 구축 방식의 특징은 데이터에 대한 권리 설정을 제도적 구조의 기초로 삼고 있으며, 공공데이터 자원의 안정적 생산, 효율적 배분, 법에 따른 적법한 활용 및 안전하고 통제 가능한 환경을 목표로 하고 있습니다. 여기에는 각 참여 주체들의 '권리—책임—이익'의 경계가 명확히 규정된 제도 생태계 구축이 포함됩니다. 이는 데이터 생성 규칙 체계로서, 데이터 주체(데이터 생성자)의 권리(정보 접근권 등 개인정보 관련 권익)를 보호하는 것을 기반으로 한 데이터 수집·저장 규칙 체계를 구축하는 것이며, 데이터 통제자·운영자·이용자의 규칙 체계로서, 데이터 권한 위임 운영 참여 주체들의 데이터 권익 배분 및 책임 분배 규칙 체계를 마련하는 것입니다. 또한 데이터 유통 규칙 체계로서는 공공데이터 플랫폼 운영, 데이터 자산의 평가, 데이터 자산의 제공, 데이터 자산의 수익 분배, 운영 효과 평가 등에 관한 규칙 체계를 포함합니다. 마지막으로 공공데이터 운영 감독 보장 규칙 체계에서는 공공데이터 운영의 각 단계와 요소가 신뢰성 있고 통제 가능하며 안전하도록 보장하는 기술적 규칙과 절차적 규칙을 포함합니다. 정부는 데이터 보안, 공공의 이익, 공공데이터 자산의 가치 보존 및 증대라는 기본적 사고방식을 바탕으로 제도 구축 시 '공급 측'의 제도적 수요를 충족시키는 데 중점을 두고 있습니다.

2. 기존의 기본 논리 하에서 공공데이터 위탁운영 제도 구축의 실천적 난관

공공데이터의 권한 부여 운영에 대한 개혁과 실험은 이미 진행되고 있지만, '관리권' 논리에 지나치게 치중된 제도 구축으로 인해 공공데이터 권한 부여 및 운영 관련 규범이 실무에서 정부의 일방적 결정 사항으로 편향적으로 해석될 수밖에 없으며, 이는 공공데이터의 발굴과 활용을 제약하고, 그에 따른 생태계 형성을 어렵게 만듭니다. 이러한 제도 구축은 주로 세 가지 측면에서 나타납니다:

(1) 공공 데이터 운영의 경계가 입법상의 난점으로 떠오르고 있다.

‘공공 데이터’는 개념적 도구로서, 우리나라 중앙정부 차원의 여러 법률·법규 및 정책 문서에서는 '공공데이터'라는 개념이 자주 언급되고 있습니다. 예를 들어, 「중화인민공화국 전자상거래법」, 「중화인민공화국 사이버보안법」, 「중화인민공화국 전기통신조례」 등은 모두 '공공데이터'라는 개념을 사용하고 있지만, 국가 차원의 현행 입법에서는 아직 '공공데이터'의 개념과 그 내포 및 외연에 대해 명확히 규정하지 않고 있습니다. 다만, 2021년 11월 14일에 국가인터넷정보판공실이 발표한 「네트워크 데이터 안전관리 조례(입법 의견 수렴 초안)」에서는 '공공데이터'를 국가기관 및 법령과 행정법규에 의해 공공업무 관리 기능을 부여받은 조직이 공공관리 업무를 수행하거나 공공서비스를 제공하는 과정에서 수집·생성된 각종 데이터와, 기타 조직이 공공서비스 제공 과정에서 수집·생성하여 공공의 이익과 관련된 각종 데이터로 정의하고 있습니다. '공공데이터' 개념의 구체적 정의는 주로 지방 차원의 입법에서 더 많이 나타나고 있습니다. 예를 들어, 「선전경제특구 데이터 조례」에서는 '공공데이터'를 공공관리 및 서비스 기관이 법에 따라 공공관리 업무를 수행하거나 공공서비스를 제공하는 과정에서 생성·처리하는 데이터로 정의하고 있습니다. 2018년에 제정된 「청두시 공공데이터 관리·응용 규정」에서는 '공공데이터'를 정무부서가 법에 따라 직무를 수행하는 과정에서 생성·관리하는 문자, 데이터, 이미지, 오디오, 비디오 등 다양한 형태로 기록·보존된 정보자원으로 정의했습니다. 2021년에 시행된 「광둥성 공공데이터 관리방법」에서는 '공공데이터'를 '공공관리 및 서비스 기관이 법에 따라 직무를 수행하고 공공서비스를 제공하는 과정에서 제작하거나 취득한, 전자적 또는 비전자적 형태로 정보를 기록한 것'으로 정의했습니다. 동시에 이 방침은 전력, 수도, 가스, 통신, 대중교통 및 도시 인프라 서비스 등을 제공하는 공기업, 공공기관 및 사회단체가 공공서비스 이외의 목적으로 수집·사용·관리하는 데이터는 공공데이터로 간주하지 않도록 규정했습니다. 2022년 1월 1일부터 시행된 「상하이시 데이터 조례」에서는 '공공데이터'를 '본 시의 국가기관, 공공기관, 법에 따라 공공업무 관리 기능을 부여받은 조직(이하 총칭해 공공관리·서비스 기관이라 함)', 그리고 수도, 전기, 가스, 대중교통 등 공공서비스를 제공하는 조직이 공공관리·서비스 업무를 수행하는 과정에서 수집·생성한 데이터로 정의했습니다. 이후 잇따라 제정된 「저장성 공공데이터 조례」, 「푸젠성 빅데이터 발전 조례」, 「산둥성 공공데이터 개방 방안」 등 지방 입법에서도 '공공데이터'의 개념에 대해 유사한 정의를 내렸습니다. 데이터 개방 실천이 확대되고 입법이 심화됨에 따라 입법자들 사이에서 '공공데이터'의 개념에 대한 접근이 점차 일치해가고 있으나, 아직까지 합의에 이르지는 못한 상태입니다. 예를 들어, 「장시성 공공데이터 관리방법」에서는 '공공데이터'의 범위를 '각급 행정기관 및 공공관리·서비스 기능을 갖춘 공공기관(이하 총칭해 공공관리·서비스 기관)'이 법에 따라 직무를 수행하고 공공서비스를 제공하는 과정에서 생성하거나 취득한 모든 전자적 또는 기타 방식으로 기록된 정보로 규정하고 있습니다. 장시성 공공데이터 관리방법은 분명히 개념의 외연에서 공공서비스를 제공하는 기업이 수집·생성한 데이터를 '공공데이터'의 범위에 포함시키지 않았으며, 다만 '공공서비스를 제공하는 공기업이 공공서비스 제공 과정에서 생성하거나 취득한 공공데이터의 관리는 본 방침을 준용한다'고만 규정하고 있습니다. 일부 성의 지방 입법에서는 '공공데이터'의 개념을 제시했으나, 그 범위에 대해서는 여전히 모호한 태도를 유지하고 있습니다. 예를 들어, 「랴오닝성 빅데이터 발전 조례」에서는 '공공데이터란 공공관리·서비스 기관이 법에 따라 직무를 수행하고 공공서비스를 제공하는 과정에서 취득한 데이터 자원과, 법령에 의해 공공데이터 관리에 포함되는 기타 데이터 자원을 말한다'고 규정했습니다. 랴오닝성의 지방 입법은 '공공데이터'의 범위를 상위법령에 위임함으로써 향후 '공공데이터'의 범위를 보다 명확히 정할 수 있는 여지를 남겨두었습니다. 조사를 통해 확인된 바에 따르면, 각 지역의 입법에서는 공공관리·서비스 기관이 법에 따라 직무를 수행하는 과정에서 수집·생성한 각종 데이터를 '공공데이터'로 규정하는 데에는 공감대가 형성되어 있습니다. 그러나 각 지역마다 공공관리·서비스 기관의 구체적인 범위에 대한 규정은 아직 명확하지 않습니다. 국가기관, 공공기관, 법에 따라 공공업무를 관리하도록 권한을 부여받은 조직이 공공관리·서비스 기관에 속한다는 점은 공통적이지만, 전력, 수도, 가스, 통신, 대중교통 등 공공서비스를 운영하는 기업과 도시 인프라 서비스를 제공하는 공기업, 공공기관 및 사회단체 등이 여기에 포함되는지 여부에 대해서는 여전히 서로 다른 해석이 존재합니다. 。

‘공공데이터’를 정의하는 데 있어 가장 큰 어려움은 바로 이 개념 자체의 ‘불확정성’에 있습니다. 이러한 불확정성은 주체의 불확정성(주로 데이터를 수집하는 주체와 관리하는 주체를 의미함), 출처의 불확정성(주로 데이터의 주체, 즉 관련 데이터가 지향하는 자연인, 법인 및 비법인 조직을 의미함), 그리고 내용(정보의 범위)의 불확정성으로 나타납니다. 학계에서도 이에 대해 다양한 해석과 인식을 보이고 있습니다. 일각에서는 "공공데이터는 정부 기관의 업무 데이터와 다양한 주체가 공공 공간에서 생성한 비개인적 데이터의 두 가지 내용을 포함해야 한다"고 주장합니다. 또한 일부 학자는 '공공데이터'의 정의에 주체와 행위라는 두 가지 요건이 포함된다고 제시했습니다. 첫째, 주체적 요건으로서 공공데이터를 수집하고 생성하는 기관은 공공성을 갖추어야 합니다. 둘째, 행위적 요건으로서 공공데이터는 앞서 언급한 기관들이 공공관리 및 서비스 기능을 수행하는 과정에서 수집하고 생성한 자료입니다. 또한 일부 학자는 "공공데이터란 '특정 주체 + 특정 목적 + 특정 행위'를 통해 획득된 데이터 자원으로, 목적 요소, 주체 요소 및 행위 요소를 통해 공공데이터의 내포와 외연을 명확히 규정한다"고 주장합니다. 이 견해는 추가로, 공공데이터를 규정하는 주체적 요소, 목적적 요소 및 행위적 요소 모두 '공공관리와 서비스' 및 공익이라는 목표와 부합해야 한다고 강조합니다. 왜냐하면 공공데이터는 본질적으로 공공성을 지닌 자원이며, 그 목적 역시 사회의 공익을 위한 것이기 때문입니다. 기대할 만한 점은 국가 차원의 입법 과정에서 국가인터넷정보화판공실이 발표한 '네트워크 데이터 안전 관리 조례(입법 의견 수렴 초안)'가 공공데이터의 범위를 다음과 같이 포괄적으로 규정했다는 것입니다: "국가기관과 법률·행정법규에 의해 공공업무 관리 직무를 부여받은 조직이 공공관리 업무를 수행하거나 공공서비스를 제공하는 과정에서 수집·생성한 각종 데이터, 그리고 기타 조직이 공공서비스 제공 과정에서 수집·생성하여 공공이익과 관련된 각종 데이터."

그럼에도 불구하고, 공공데이터에서 '공익' 요소를 어떻게 정의할 것인지는 여전히 모호한 상태입니다. 공익은 관련 주체들이 데이터 주체의 정보를 수집·이용·처리하는 데 합법적 근거를 제공하는 동시에, 데이터 주체의 권리를 제한하는 법적 이유가 되기도 하여 데이터 주체의 권리를 압박하고 그 범위를 축소하고 있습니다. 대표적인 갈등 양상으로는 공공데이터 처리와 개인정보 보호, 기업의 영업비밀 보호, 국가안보 등의 문제가 꼽히며, 예를 들어 개인정보 보호 제도 내의 동의 및 목적 제한 원칙과 같은 핵심 원칙들이 공공데이터 운영의 맥락에는 적용되지 못합니다. 이는 부분적으로 공공데이터의 집적 주체, 데이터 주체의 승인된 이용, 승인된 운영에 있어 승인 주체와 운영 주체, 승인된 데이터의 범위와 제한, 그리고 승인된 운영에 따른 권리와 책임의 구분 등 다양한 법적 문제와도 연관되어 있습니다. 일부 지역에서는 공공데이터를 단계별로 분류해 관리하고 있지만, 실무 차원에서는 단계별 분류 방법과 기준을 명확히 구분하기 어렵습니다. 결론적으로, 공공데이터 개념의 내포와 외연이 불명확하여 운영의 경계가 모호해지고, '공급 측면'에 치중한 제도적 방식의 도입으로 인해 공공데이터의 공급이 제한적이며, 결과적으로 공공데이터의 공급과 수요 간에 불균형이 발생하고 있습니다.

(2) 데이터 권익 배치가 제도 구축의 난관이 되다

2020년에 발표된 「중공중앙 국무원의 더욱 완벽한 요소 시장화 배치 체제 구축에 관한 의견」 이후, 국가에서는 데이터 요소를 자본 요소, 토지 요소, 노동력 요소, 기술 요소와 함께 핵심적인 시장 요소로 자리매김하고 있으며, 점차 데이터 요소 시장의 육성을 시작했습니다. 데이터 소유권 확정, 원활한 데이터 거래 및 이동 촉진, 데이터 요소 수익의 합리적 분배 등은 이론과 실천에서 시급히 탐구해야 할 현실적 과제가 되었습니다. 그 중에서도 공공데이터를 효과적으로 활용하는 방안은 데이터 요소 시장을 육성하는 데 있어 핵심 의제로 부상하고 있습니다. 전통적인 경제학 이론에 따르면, 명확한 소유권 설정이 자원 배분을 최적화하는 전제 조건입니다. 데이터 요소와 관련된 주체와 이해관계는 다원적이고 복잡하며, 데이터 요소 시장 육성 과정에서 데이터 소유권을 과학적으로 규정하고 각 주체 간의 데이터 권익 경계를 명확히 하는 것이 데이터 자원 배분을 최적화하고 데이터 자원을 효율적으로 활용하기 위한 전제이자 기반이 됩니다. 그러나 현행 법규에서는 아직 데이터 소유권과 데이터 권익의 구체적인 내용에 대해 명확히 규정하지 못하고 있어 입법상 난제로 남아 있습니다. 관련 이론 연구는 활발하게 진행되고 있으나 합의에 도달하기 어려운 상황이며, 실제 적용 사례 역시 일관성이 없습니다.

공공데이터의 권한 부여 및 운영 문제와 관련해 실무에서 겪는 혼란은, 공공데이터의 권한 부여 및 운영에 관한 법률적 공백이 많다는 점입니다. 여기에는 어떤 공공데이터를 권한 부여해 운영할 수 있는지, 누가 공공데이터의 권한 부여 주체인지, 누구에게 권한을 부여할 수 있는지, 공공데이터 권한 부여 운영에서 '운영'의 내용은 무엇인지, 공공데이터 권한 부여로 얻어진 수익을 어떻게 분배할 것인지 등에 대해 아직까지 합의가 이루어지지 않았습니다. 각 지역에서의 실천 사례들은 상위법령에 의한 공공데이터 권리 소유 여부의 명확성 부족과 공공데이터 권리 내용의 불명확성 속에서 진행되고 있습니다. 실무상 해당 제도 구축의 논리적 출발점은 통제를 기반으로 공공데이터를 처리하는 데 있습니다. 공공데이터의 수집 주체가 공공데이터를 통제하고 이를 바탕으로 데이터 처리 활동을 전개하는 이 논리적 전제 하에서는, 공공데이터의 소유권이 명확히 정립되었든 그렇지 않든, 정부가 직접 데이터에 대한 재산적 권리를 보유하고 있든 아니든 간에, 정부를 비롯한 공공관리·서비스 기관들은 수집, 집적, 공유 등의 데이터 처리 활동을 통해 데이터의 통제자가 되며, 이에 따라 통제를 기반으로 공공데이터의 공유, 개방 및 운영을 수행하게 됩니다. 통제를 기반으로 데이터를 처리하고 외부에 권한을 부여해 운영하는 과정에서 또 하나의 문제는 데이터의 적법한 취득 여부를 회피하거나, 공공데이터의 취득이 당연히 합법적이라고 묵인하는 태도를 보인다는 점입니다.

또한 일부 지역에서는 공공데이터를 새로운 형태의 국유자산으로 간주해 시장화 운영을 시도하고 있습니다. 이는 국유기업에 데이터를 제공하고, 해당 국유기업이 시장화된 서비스 방식을 통해 경제·사회 발전에 필요한 공공데이터 수요를 충족하는 한편, 정부가 보유한 데이터 자산의 가치 보존과 증대를 동시에 달성하는 방식입니다. 이러한 공공데이터의 권한 위탁 운영의 작동 논리는 정부가 공공데이터를 국유자산으로 간주하고, 각 정부 및 공공관리·서비스 기관이 각자의 데이터 관리 권한을 유지한 채로 외부에 공공데이터를 위탁해 운영하도록 하는 것입니다. 이러한 시도가 직면한 심층적 문제는 공공데이터가 국유자산임에도 불구하고 국가 차원의 법적 근거가 아직 부족하다는 점이며, 이론적으로도 추가적인 검증이 이루어지지 않았다는 점입니다. 일부 학자는 "국가기관이 개인정보를 처리하고 데이터를 수집·이용하는 목적은 '법정 의무를 이행'하거나 공익을 추구하는 데 있으며, 재산을 획득하거나 증대하려는 것이 아니므로 국가기관에 경제적 인센티브를 제공할 필요가 없다"고 지적합니다. 만약 재산적 이익을 부여한다면 오히려 일반 국민들이 해당 데이터를 충분히 활용하는 데 장애가 될 수 있다는 것입니다. 설사 공공데이터의 국가 소유권 문제를 고려하지 않더라도, 통제를 바탕으로 형성된 관리권과 사용권의 관점에서 보면 '누가 관리하느냐에 따라 책임이 따르고', '누가 제공하느냐에 따라 책임이 따르며', '누가 사용하느냐에 따라 책임이 따른다'는 원칙이 공공데이터 처리의 기본 원칙입니다. 이 원칙은 정부 내부 부서 간 데이터 공유와 정부 데이터 개방을 해결하는 데 있어 규범적이고 긍정적인 역할을 합니다. 그러나 공공데이터 개방 및 공공데이터 권한 위탁 운영 과정에서는 공공데이터가 관리자 외의 주체로 흘러가기 때문에, 데이터 제공자, 데이터 운영자, 데이터 사용자, 정부 데이터 권한 위탁 관리 기관 등 여러 주체가 관련됩니다. 각 주체 간 권한·책임·이익의 분배 방식은 공공데이터의 흐름과 직결됩니다. 예를 들어, 관리권에는 구체적으로 어떤 내용이 포함되는지, 특히 수도·전기·가스·대중교통 등 공공서비스를 제공하는 시장 주체들의 관리 권한 범위와 이를 어떤 기준에 따라 행사해야 하는지, 또 주관 부처가 데이터를 과도하게 관리하는 것을 어떻게 방지할 것인지 등의 문제가 실무에서 큰 어려움으로 남아 있습니다. 특히 데이터 보안, 국가기밀, 영업비밀 및 개인정보 보호 제도의 제약 하에 공공데이터 제공 주체들은 자신의 이익 보호를 위해 공공데이터 제공을 거부할 가능성이 높습니다. 「데이터 안전법」은 명확히 규정하고 있습니다. "각 지역과 부처는 자체 업무 과정에서 수집하고 생성한 데이터 및 데이터 안전에 대해 책임을 진다"는 점입니다. 정부는 공공데이터를 통합적으로 수집하고 통합적으로 외부에 권한을 위탁해 운영하는 주체로서, 위험 방지와 최소한의 기준을 고려해 권한 위탁의 적극성을 더욱 약화시킬 가능성도 있습니다. 공공데이터 권한 위탁 운영 과정에서 각 주체 간 권한·책임·이익의 구체적 규정이 불명확하면, 공공데이터의 충분한 활용을 위한 긍정적 인센티브를 형성할 수 없으며, 데이터의 원활한 흐름을 어렵게 만드는 근본적인 제도적 딜레마가 발생하게 됩니다.

(3) 공공데이터의 권한 있는 운영에 대한 법적 성격에 관한 입법상의 공백이 존재한다.

공공데이터의 권한 부여 운영은 공공데이터 개방을 보완하는 것으로, 공공데이터 개방이 대중의 '알 권리'에 중점을 둔다면 공공데이터 운영은 데이터의 '활용'에 중점을 둡니다. 공공데이터 개방은 무상으로 이루어지는 반면, 공공데이터 운영은 유상으로 진행되며, '조건부로 개방된 공공데이터'가 바로 권한 부여 운영의 핵심 가치입니다. 공공데이터 관리기관은 공공데이터의 관리자이면서 동시에 주요 이용자이기도 한데, 공공데이터의 효율적 관리를 위해서는 지속적인 경제적 투자가 뒷받침되어야 합니다. 따라서 공공데이터 관리기관이 공공데이터를 부가가치 있는 방식으로 활용하도록 허용하는 것은 공공데이터의 지속 가능한 공급을 뒷받침하는 데 필수적이고, 이는 영리활동을 통해 공익을 지원하는 중요한 메커니즘입니다. 공공데이터 권한 부여 운영은 여기에 더해 시장 주체의 참여를 도입하며, 시장 주체가 공공데이터의 가치를 발굴하고 활용하는 등의 운영 활동을 수행하며 그로 인해 발생하는 경제적 수익을 분배하도록 합니다. 이는 분명히 공공데이터의 시장화 운영을 촉진하는 긍정적 인센티브가 됩니다. 본 논문에서는 공공데이터의 소유권 귀속과 관련된 이론적 논쟁이나 정부 수익의 정당성 문제를 다루지 않지만, 권한 부여자와 피부여자 간의 관계가 행정허가 법률관계인지, 공익사업 특허관계인지, 혹은 계약에 기반한 위임·권한 부여관계인지를 명확히 규명할 필요가 있습니다. 이는 정부의 데이터 권한 부여 운영 행위를 어떻게 규제할 것인지 결정짓는 요소가 될 것입니다. 왜냐하면 공공데이터 권한 부여 운영은 공공데이터의 무상 개방과는 다르기 때문입니다. 어떤 법적 관계에 기초해 누구에게 권한을 부여해 운영하게 하는가? 권한 부여 운영 이후 공공데이터에 대한 실질적 독점이 생길 우려는 없는지, 대중의 공정한 공공데이터 이용이 제한되는 것은 아닌지 등에 대한 문제들은 제도적으로 명확히 답해야 합니다.

우선, 정부 데이터 위탁 운영의 법적 관계는 위임의 특성을 지니고 있지만, 단순히 데이터법상의 데이터 위탁 처리 관계와 동일시할 수는 없습니다. 데이터 위탁 처리란 데이터 처리자가 제3자에게 약정된 목적과 방식에 따라 데이터 처리를 위임하는 활동을 말합니다. 개인정보보호법, 사이버안전법 및 데이터안전법은 데이터 처리의 기초적인 법제로서, 이에 따른 데이터 처리 활동 역시 해당 입법에서 정한 행위 규칙과 원칙을 준수해야 합니다. 개인정보 처리를 예로 들면, 개인정보보호법의 정의에 따르면 개인정보 처리자는 개인정보 처리 활동에서 처리 목적과 처리 방식을 자율적으로 결정하는 조직이나 개인을 의미합니다. 이에 비해, 수탁자는 개인정보 처리 활동에서 처리 목적과 처리 방식을 자율적으로 결정할 수 없는 조직이나 개인으로 이해할 수 있습니다. 즉, '제3자'가 처리 목적과 처리 방식을 '자율적으로 결정'할 수 있는지 여부가 해당 상황이 '위탁 처리'에 해당하는지를 판단하는 핵심 요소가 됩니다. 위탁 처리 관계에서는 수탁자가 '자율적으로 결정'할 권한이 없으며, 공공데이터에 대한 처리 활동과 처리 목적 및 처리 방식 모두 약정된 범위 내에서 이루어져야 합니다. 정부 데이터 위탁 운영 모델 하에서는 운영주체가 위탁받은 정부 데이터를 가공·처리할 뿐만 아니라 자체 명의로 외부에 데이터 제품과 서비스를 제공할 수 있으며, 이 경우 위탁 범위 내에서 상당한 자율성을 갖추고 있습니다. 따라서 정부와 운영주체 간의 법적 관계는 데이터 위탁 처리와는 차이가 있습니다.

둘째, 정부 데이터의 위탁 운영은 진입 자격에 대해 엄격한 제한을 두고 있지만, 행정허가 사항 관리와는 차이가 있습니다. 행정허가는 행정기관이 상대방의 신청을 받아 법에 따라 심사한 후 특정 활동을 수행할 수 있도록 허가하는 행위입니다. 「행정허가법」 제12조에 따르면, '제한된 천연자원의 개발·이용, 공공자원의 배분 및 공공의 이익과 직접 관련된 특정 산업의 시장 진입 등 특정 권리를 부여해야 하는 사항'에는 행정허가를 설정할 수 있습니다. 공공데이터는 공공재로서 데이터 보안 위험에 대한 방어 요구가 높으며, 특정 조건을 충족한 주체만이 운영에 참여해야 합니다. 따라서 행정허가를 통해 자격 요건 문제를 해결할 수 있습니다. 또한 현재의 실무 관행을 보면, 정부 데이터의 위탁 운영은 대체로 정부가 주도하여 특정 주체에게 직접 운영 권한을 부여하는 방식으로 이루어지며, 일방적인 권한 부여 특성을 띠고 있습니다. 이 때문에 공공데이터 위탁 운영은 행정허가의 일부 특징을 갖추고 있습니다. 다만 일반적인 행정허가는 허가받은 당사자가 특정 활동을 수행할 권리를 얻는 것이며, 이 권리를 얻기 위해 대가를 지불할 필요는 없습니다. 비록 무료 제공이 정부 데이터 개방의 핵심 원칙 중 하나이긴 하지만, 실제 현장에서는 모든 데이터가 예외 없이 무료 모델을 채택하는 것은 아닙니다. 현재 진행되고 있는 공공데이터 위탁 운영의 경우, 대체로 위탁 운영자에게 대가를 지불하도록 요구하고 있습니다.

현행 실무를 살펴보면, 제도 설계는 기본적으로 '행정허가+운영권한'의 모델에 따라 이루어지고 있습니다. 이러한 방식에는 분명한 문제점이 존재합니다. 첫째, 입법상으로 볼 때 '권한 부여'의 구체적 내용, 특히 처리 목적을 완전히 규명하고 규정하기 어렵다는 점입니다. 공공데이터의 개방 및 활용과 관련된 법적 질서는 단순히 데이터 개방 질서에만 국한되지 않고, 데이터 활용 과정에서의 데이터 보안과 개인 정보 보호까지 포함합니다. '권한 부여'의 내용을 구체적이고 간단하게 포괄적으로 위임할 수 없다면, 데이터 처리 시 '알림—동의' 원칙과 '목적 한정' 원칙이 제대로 이행되기 어려워지고, 데이터 주체의 권리 구제 역시 실현되기 어렵습니다. 둘째, 요금 책정이 아직 행정수수료 제도의 법적 틀 안에 포함되지 않아, 데이터에 대한 요금 책정 및 수수료 부과 절차 등이 미흡한 상태입니다.

3. 공공데이터 위탁운영 제도 구축을 위한 경로 선택

(1) 사회 중심적·문제 지향적 입법 접근법

앞서 언급한 바와 같이, 기존 논리에 기반해 제도를 구축하는 경우 이론적 측면에서의 논쟁과 제도적 기초 법적 뒷받침 부족으로 인해 입법상 핵심 문제들을 돌파하기 어려운 실정이다. 일부 학자는 공공데이터의 공평한 이용권을 공공데이터 개방 제도의 권리 기반으로 삼아 제도 구축을 전개할 것을 제안한다. 즉, 데이터 소유권 규정 중심의 제도 구축에서 데이터 이용권 중심의 제도로 전환하여, 공공데이터의 공평한 이용권에 대한 권리 내용 규정 및 권리 구제 규정 등 권리를 보장하는 규칙을 통해 공공데이터 개방·이용 관련 법제의 완비를 모색해야 한다. 이를 통해 정부의 정책적 고려를 제도의 중심에 두는 것을 피하고, 이용 주체의 참여와 감독 메커니즘을 간과하지 않으며, 다양한 이용 주체들이 공평한 이용 환경을 누릴 수 있도록 보장해야 한다. 또한 일부 학자는 디지털 시장 육성의 관점에서, 디지털 시장의 육성과 데이터 요소의 권리 확정은 서로 다른 차원의 문제라고 지적한다. 데이터 요소 시장을 육성하려면 데이터 권리 확정의 경로 의존성을 벗어나야 하며, 효과적인 인프라 설계와 생태계 구축을 통해 계약관계를 중심으로 다수 주체 간의 법적 관계를 유연하게 조정함으로써 데이터 시장의 생산과 유통의 안전성과 질서를 달성해야 한다. 어느 경로를 따르든, 권한 위임 운영 제도의 핵심 요구사항인 공공데이터의 잠재적 가치를 발휘하고 사회에 봉사하는 것은 필수적이다. 따라서 사회적 이익을 최우선으로 고려한 공공데이터 권한 위임 운영 제도 설계에서는 공공이익의 실현을 제도 선택의 최우선 가치 목표로 삼아야 한다. 사회적 이익 우선주의는 입법 과정에서 사회 전체의 이익을 출발점으로 삼고, 개인의 이익을 존중하면서도 사회 전체의 이익을 제도 구축의 근간으로 삼아야 함을 의미한다. 앞서 필자가 언급한 바와 같이, 공공이익은 불확정적 법 개념이며, 그 개념의 경계가 유동적이고 변화무쌍하긴 하지만, 적어도 제도의 전반적 설계에서는 안전성, 효율성, 공정성이라는 가치 추구를 충족시켜야 한다. 공공데이터 권한 위임 운영에 관한 입법 문제는 여러 부문법이 복합적으로 얽혀 있으며, 본질적으로 개방성과 응용성, 혁신성을 갖추고 있어, 입법 과정에서 다중의 가치 목표 사이에서 조화와 균형을 이루어야 한다. 입법 방법론의 선택에 있어서는 사법적 권리 중심에서 벗어나 거래 상속권 확인을 중시하는 관점을 전환하고, '분야별 법학'의 사고방식에 따라 문제 지향적으로 접근하며, 체계적 완전성이나 논리적 일관성을 추구하지 않고 문제를 중심으로 제도를 구축해 사회의 현실적 필요에 온전히 부응하도록 해야 한다. 권한 위임의 범위 설정, 위임 대상의 선정, 개발 가능한 공공데이터의 범위 결정, 그리고 위임 계약의 내용과 형식 등 모든 면에서 항상 공공이익의 실현을 지향해야 하며, 권력 집중과 권력 탐욕, 사회적 이익 손상을 방지하고, 개인의 무분별한 이윤 추구 행위의 부정적 영향을 제거하며, 개인의 맹목적 이익 추구를 제한해야 한다.

(2) 문제 지향적 제도의 전개

1. 데이터 시장 생태계의 핵심 제도 체계 구축

공공데이터를 시장의 힘을 도입해 특화된 방식으로 개발함으로써 사회에 더 많은 부가가치 서비스를 제공하는 것이 공공데이터의 위탁 운영 목적입니다. 이러한 관점에서 볼 때, 공공데이터의 활용가치를 창출하는 데 반드시 데이터에 대한 소유권 확정이 전제되지는 않지만, 공공데이터의 실제 활용을 실현하려면 효과적으로 작동하는 시장 생태계가 필요합니다. 다수 주체의 시장 참여를 통해 데이터의 공유와 활용을 달성하고, 가치 창출을 촉진하는 시장 운영 규칙을 마련해야 합니다. 또한 공공데이터의 운영을 중심으로 제도적 정비를 통해 표준화된 데이터 거래 플랫폼을 육성하고, 경쟁과 도태 메커니즘을 도입해 자격 요건을 갖추고 공공데이터를 실질적으로 운영할 수 있는 주체들을 선별해야 합니다. 이를 통해 전 사회가 공공데이터 자원에 폭넓게 참여하고 이를 개발·활용하는 바람직한 분위기를 조성해야 합니다. 이러한 배경 하에서 데이터 평가, 가격 책정, 거래, 중개, 응용, 부가서비스 등 관련 산업 생태계 기업들이 대거 등장하게 되며, 점차 데이터 요소 시장 전체의 발전을 이끌어갈 것입니다. 시장 생태계 육성을 위한 핵심 제도 체계는 최소한 다음과 같은 내용을 포함해야 합니다: (1) 데이터 공급 기반의 공공데이터 집적 제도로서, 데이터 수집, 저장, 등급별 분류 등을 포함합니다. 등록 품질 관리 등의 규범과 함께; (2) 데이터 기반 운영에 기초한 운영관리 감독 제도 및 데이터 보안 보장 제도, 운영 규칙을 제정하는 것은 운영 주체의 특성, 운영 절차, 업무 범위, 의무와 책임, 안전 관리 등 핵심 문제에 중점을 두고, 공공성, 시장의 공정성, 위험 방지 등 다중적 차원에 기반해 운영 서비스 기관의 진입, 역량 평가, 안전 관리 등을 중점으로 공공 데이터 운영 관리 규칙을 구축하는 것입니다. ;(3) 데이터 활용 기반의 데이터 수요 제공 관리 제도, 중점적으로 거래 유통은 주로 가치 평가, 데이터 제품 제공, 수익 분배 등의 규칙을 포함합니다. ；(4) 효과 평가 제도란, 공공데이터 운영 주관 부처가 공공데이터 운영의 효과를 평가하기 위한 평가 체계를 구축함으로써 공공데이터 운영의 효과를 조직적으로 평가하는 과정을 말합니다.

2. 현존하는 공공 데이터의 등급별 분류 규칙을 보완한다.

과학적이고 합리적인 데이터 등급 및 분류 규칙은 데이터의 안전한 흐름과 효율적 활용을 위한 전제 조건입니다. 과학적이고 합리적으로 데이터의 '유형'과 '등급'을 설정함으로써, 공공데이터의 부족 문제를 어느 정도 해결하고 정부가 공공데이터 제공을 꺼리거나 못하거나 원치 않는 수동적 상태를 해소할 수 있습니다. 데이터 자원의 개발과 보호를 병행하고, 안전과 발전을 통합적으로 관리하며, 혁신적 돌파와 포용적이면서도 신중한 규제를 동시에 추진하는 원칙에 따라 공공데이터의 개방적 활용을 촉진하고, 분류·등급별 보호를 실시하며, 공익을 최우선으로 하고 개인정보 보호를 강화해야 합니다. 각각의 데이터는 데이터 주체와 데이터 객체의 특성에 따라 위험성과 가치가 서로 다릅니다. 일부 데이터는 시기성이 강하고, 다른 일부 데이터는 장기적이고 안정된 조건에서만 그 가치를 발휘합니다. 또한 일부 데이터는 본래부터 자산이지만, 일부는 가공 처리를 거쳐야만 그 효용성을 나타낼 수 있습니다. 이러한 다양한 데이터의 혼재는 데이터 개방에 큰 장애가 될 수 있습니다. 따라서 데이터의 구체적 활용 상황과 데이터가 처해 있는 다양한 단계를 고려하여 동적 조정이 가능한 공공데이터 등급 및 분류 규칙을 수립할 수 있습니다.

3. 기술적 규범을 보완하다

공공 데이터 운영에는 데이터 플랫폼이 필수적입니다. 여기에는 데이터 운영 플랫폼, 데이터 거래 플랫폼, 데이터 평가 플랫폼 및 기술 도구 등이 포함됩니다. 기술적 규범을 정비함으로써 공공 데이터 운영에 적합한 운영 환경과 핵심 기술 지원을 제공할 수 있습니다. 또한 기술적 규범의 정비를 통해 공공 데이터의 승인 과정의 안전성과 신뢰성을 보장할 수 있습니다.

4. 맺음말

본 논문은 공공데이터의 권한 부여 및 운영에 관한 법제적 체계 구축 문제를 탐구하며, 현재 전국 각지에서 이루어지고 있는 공공데이터 권한 부여 및 운영 실천 사례에 대한 이론적 대응을 목표로 한다. 현재까지 공공데이터 권한 부여의 법적 성격에 대한 규정은 국가 차원의 입법으로 정해지지 않았으며, 데이터 권익 배분 역시 중앙정부의 입법권한에 속한다. 지방정부가 시행하는 관련 입법 역시 공공데이터의 소유권이 명확히 정립되지 않은 상황에서 이루어지고 있다. 이와 같은 현실을 고려할 때, 공공데이터 권한 부여 및 운영은 향후 데이터 요소의 활성화를 촉진할 중요한 조치가 될 것이므로, 현실적 수요를 충족하는 방향에서 관련 법제적 보장체계를 구축해야 한다. 제도 구축 과정에서는 시장 생태계 조성의 관점에서 접근해야 하며, 현행 정부 주도의 행정적 배분 방식에서 시장 중심의 배분 방식으로의 전환을 추진해야 한다. 동시에 공공데이터의 활용은 공공데이터 이용의 안전성, 공정성 및 공익성을 저해하는 것을 대가로 해서는 안 된다. 요컨대, 제도 구축의 핵심 목적은 다양한 주체들이 공동으로 참여하는 협력적 거버넌스를 실현하는 것이다.