【키워드】 
행정/행정처분 취소/매매확정서 해제/구체적 행정행위 
【재판 요점】 
국유 건설용지 사용권의 양도자는 시·현 인민정부의 국토자원 행정주관 부서이며, 경매를 통해 양도 대상 토지의 낙찰자를 결정한 후 그와 계약 체결을 위한 성과확인서를 작성할 권한을 가집니다. 토지 행정주관 부서가 경매를 통해 국유 건설용지 사용권을 양도하고 낙찰자와 성과확인서를 체결하는 행위는 구체적 행정행위에 해당합니다. 국토자원 행정주관 부서는 '성과확인서'를 해제하는 행정처분을 내릴 수 있으며, 이 처분 역시 행정행위에 해당하므로, 이 행위로 인한 분쟁은 행정소송의 절차를 통해 해결되어야 합니다. 
『경매낙찰확인서』는 양도계약 체결의 전단계 절차에 해당하며, 그 내용은 양도계약의 일부를 구성합니다. 따라서 『경매낙찰확인서』의 해지에 대해서는 「계약법」의 관련 규정에 따라 조정되어야 합니다. 양측은 『경매낙찰확인서』에서 위약에 대한 책임조항을 약정하였으며, 낙찰자가 정해진 기한 내에 토지양도대금을 지불하지 않을 경우, 국토자원행정부처는 일방적으로 낙찰확인서를 해지할 수 있습니다. 「중화인민공화국 계약법」 제93조 제2항에 따르면, 국토자원행정부처는 약정에 따른 해지권을 보유하며, 약정에 따라 『경매낙찰확인서』를 해지하는 행정처분을 내릴 수 있습니다. 
【기본 사건 내용】 
2013년 1월 15일, 선양시 계획 및 국토자원국 모모분국(모 분국)(이하 '모 규토국')은 해당 토지 구역에 대한 경매 안내문을 발표했습니다. 2013년 1월 29일, 모 회사는 모 규토국에 입찰 신청서를 제출했으며, 모 회사는 '경매 낙찰 확인서'에 명시된 기한 내에 대금을 지불하고 '국유 건설용지 사용권 양도계약'을 체결할 것과, 지연 결제 시 발생하는 가산금 및 지연 결제로 인해 입찰자 자격이 취소되는 등 관련 사항에 대해 약속했습니다. 
2013년 1월 30일, 특정 회사는 해당 부지의 입찰에 성공했으며, 해당 회사와 모 규획토지국은 「모구(모 신구) DL-12064호 SHN08-03-09 부지 경매 낙찰 확인서」(이하 '낙찰확인서')를 체결했습니다. '낙찰확인서'에는 토지 낙찰대금 및 지급 일정, '국유토지사용권 양도계약' 체결 및 연체 시 위약책임에 대해 명확히 규정되어 있습니다. '낙찰확인서' 체결 당일, 해당 회사는 입찰보증금 1,400만 위안을 납부했습니다. 
『매매확인서』가 체결된 후, 특정 회사는 약정된 기한 내에 잔여 토지 양도금을 납부하지 않았습니다. 특정 규획토지국은 대면 송달, 우편 송달, 신문 공고 등 다양한 방식으로 해당 회사에 지속적으로 독촉하였으나, 해당 회사는 현재까지도 잔여 토지 양도금을 납부하지 않았으며, 약정된 기한 내에 특정 규획토지국과 『국유 토지사용권 양도계약』을 체결하지도 않았습니다. 
2018년 3월 9일, 모 규획토지국은 DL-12064SIN08-03-09 부지에 대한 '거래확인서'를 해제하는 행정처분을 내렸으며, 모 회사와 체결한 '거래확인서'를 해제하고, 모 회사의 입찰자 자격을 취소하며, 모 회사가 납부한 입찰보증금 1,400만 위안을 몰수했습니다. 이에 불복한 모 회사는 모 규획토지국을 심양시 다둥구 인민법원에 제소했습니다. 
【재판 결과】 
선양시 다둥구 인민법원은 (2018) 랴오0104행초298호 「행정판결서」를 선고하여, 원고인 모 회사의 소송청구를 기각하였다. 
모 회사는 1심 판결에 불복해 선양시 중급인민법원에 항소했으며, 선양시 중급인민법원은 (2019) 랴오01행종345호 「행정판결서」를 통해 항소를 기각하고 원심 판결을 유지한다고 판결했습니다. 
【재판 이유】 
원심 법원은 「입찰·경매·게시를 통한 국유 토지사용권 양도에 관한 규정」 제2조 제2항에 따라, 국유 토지사용권의 양도 주체는 시·현 인민정부의 국토자원행정주관 부서라고 판단하였다. 피고는 선양시 모 구의 국토자원행정주관 부서로서, 해당 관할구역 내 국유 토지사용권에 대해 입찰, 경매, 게시를 통해 사용권자를 결정할 권한을 가진다. 제20조 제1항에 따르면, "입찰·경매 또는 게시를 통해 낙찰자·경락자가 결정된 후, 낙찰자·경락자가 납부한 입찰·경매 보증금은 양도받은 토지의 계약금으로 전환된다. 양도인은 낙찰자에게 낙찰통지를 발송하거나 경락자와 거래확정서를 체결하여야 한다." 따라서 피고는 경매 방식을 통해 당해 토지의 경락자인 모 회사를 결정한 후, 이와 관련하여 거래확정서를 체결할 직권을 갖는다. 
최고인민법원의 「토지관리부서가 국유토지사용권을 양도하기에 앞서 실시한 경매행위 및 이와 관련된 경매공고 등 행위의 성질에 관한 회답」[2009]행타제55호에 따르면, "토지관리부서가 국유토지사용권을 양도하기에 앞서 실시한 경매행위 및 이와 관련된 경매공고 등 행위는 행정행위에 속하며, 당사자가 이에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우 인민법원은 법에 따라 이를 수리해야 한다." 또한 최고인민법원 행정심판부의 「경매를 통해 국유건설용지사용권을 양도한 토지행정주관부처가 낙찰자와 체결한 거래확정서 작성행위의 성질에 관한 질의회답」(2010)행타제191호에 따르면, "토지행정주관부처가 경매를 통해 국유건설용지사용권을 양도하고 낙찰자와 거래확정서를 체결하는 행위는 구체적 행정행위에 해당하며, 당사자가 이에 불복해 행정소송을 제기하는 경우 인민법원은 법에 따라 이를 수리해야 한다." 본 사건에서 피고는 DL-12064SHN08-03-09 지구에 대한 「거래확정서」의 행정처분을 해제할 권한이 있으며, 이 처분 역시 행정행위에 해당하므로, 이 행위로 인한 분쟁은 행정소송의 절차를 통해 해결되어야 한다. 
국토자원부의 「부동산용지 공급 및 규제 강화 관련 통지」에 따르면, 토지 양도 거래가 성사된 후 10영업일 이내에 양도계약을 체결해야 합니다. 본 사건에서 피고가 발표한 경매안내서와 원고·피고 간에 체결된 「거래확정서」 모두, 해당 토지 낙찰자가 토지 거래일로부터 10영업일 이내에 심양시 계획국 및 국토자원국 모모분국과 「국유건설용지 사용권 양도계약」을 체결하도록 규정하고 있습니다. 이로 볼 때, 「거래확정서」는 양도계약 체결의 전단계 절차로서 그 내용은 양도계약의 일부를 구성합니다. 따라서, 「거래확정서」의 해지는 「계약법」의 관련 규정에 따라 조정되어야 합니다. 「중화인민공화국 계약법」 제93조 제2항에 따르면, 당사자는 일방이 계약을 해지할 수 있는 조건을 약정할 수 있습니다. 계약해지 조건이 충족되면 해지권자는 계약을 해지할 수 있습니다. 또한 제94조에 따르면, 다음 각호의 경우 당사자는 계약을 해지할 수 있습니다: (3) 당사자 일방이 주요 채무를 지연 이행하여,催促 후 합리적인 기한 내에 여전히 이행하지 아니한 경우; (4) 당사자 일방이 채무를 지연 이행하거나 기타 위약행위로 인해 계약의 목적을 달성할 수 없게 된 경우. 본 사건에서 원고와 피고가 체결한 「거래확정서」에는 낙찰자가 토지대금을 납부할 시기와 지연납부의 최종 시한, 그리고 낙찰자가 정해진 기한 내에 토지대금을 납부하지 못한 경우에도 계속催促 후에도 여전히 토지대금을 미납할 경우 해지권자가 「거래확정서」를 해지할 수 있다는 내용이 명시되어 있습니다. 현재 모회사는 약정된 토지대금 납부 기간 내에 제때에 대금을 납부하지 않았으며, 피고가 여러 차례催促하였음에도 불구하고 여전히 토지양도대금을 납부하지 않았습니다. 이에 따라 해지권자인 심양시 계획국 및 국토자원국 모모분국이 약정에 따라 DL-12064SHN08-03-09 토지에 대한 「거래확정서」를 해지하는 행정처분 결정을 내린 것은 부당하지 않습니다. 
제2심 법원은, 원심 법원이 피고가 이 사건 행정처분 결정을 내릴 권한이 있다고 판단한 것이 옳다고 인정하며, 본원도 이를 확인한다. 이 사건에서 양측 당사자가 체결한 '매매확정서'에는 낙찰자가 토지대금을 납부해야 할 시기와 지연납부에 대한 최종 기한, 그리고 낙찰자가 정해진 기한 내에 토지대금을 납부하지 못한 경우에도 계속해서 독촉을 받은 후에도 토지대금을 미납할 경우 해지권자가 '매매확정서'를 해지할 수 있다는 내용이 명시되어 있다. 현재 모 회사는 약정된 토지대금 납부 기간 내에 토지대금을 납부하지 않았으며, 피고가 여러 차례 독촉하였음에도 불구하고 여전히 토지양도금을 납부하지 않았다. 따라서 해지권자인 선양시 계획국토자원국 모 분국이 약정에 따라 DL-12064SHN08-03-09 토지에 대한 '매매확정서'를 해지하는 행정처분을 내린 것은 부당하지 않다. 원심 판결이 상고인의 소송청구를 기각한 것은 법률 규정에 부합한다. 상고인의 상고청구는 사실 및 법률적 근거가 없으므로, 본원은 이를 받아들이지 않는다. 
【관련 법조】 
최고인민법원 행정심판부의 「경매를 통해 국유 건설용지 사용권을 양도하는 과정에서 토지행정주관부처가 낙찰자와 체결하는 거래확인서 작성 행위의 성질에 관한 질의에 대한 회답」(2010) 행타제191호 
『중화인민공화국 계약법』 제93조 당사자는 일방이 계약을 해지할 수 있는 조건을 약정할 수 있다. 계약 해지의 조건이 충족되면, 해지권자는 계약을 해지할 수 있다. 
『중화인민공화국 계약법』 제94조: 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 당사자는 계약을 해제할 수 있다. (3) 당사자 일방이 주요 채무를 지연 이행한 후,催告를 받은 후 합리적인 기한 내에 여전히 이행하지 않은 경우. 
【변호사의 의견】 
담당 변호사는, 모 구 규획토지국이 '매매확인서 해제 결정'을 내릴 권한적 근거를 갖추고 있으며, 행정처분의 방식으로 해제권을 행사할 수 있다고 판단했습니다. 「입찰·경매·공개매각을 통한 국유 토지사용권 양도 규정」 제2조에 따르면, 국유 토지사용권의 양도주는 시·현 인민정부의 국토자원행정주관 부서입니다. 또한 제20조 제1항에 의하면, 입찰·경매 또는 공개매각 방식을 통해 낙찰자·낙찰자를 확정한 후, 양도인은 낙찰자에게 낙찰통지서를 발송하거나 낙찰자와 매매확인서를 체결해야 합니다. 해당 토지는 선양시 모 구의 행정구역 내에 위치하며, 모 규획토지국은 모 구의 국토자원행정주관 부서로서, 앞서 언급한 규정에 따라 해당 토지의 낙찰자인 모 회사와 '매매확인서'를 체결할 권한을 가집니다. 
사건 관련 토지 매각 서류에 명시된 '경매 안내'의 위약 책임 조항 및 양측이 체결한 '매매확정서'의 위약 책임 조항에 따르면, 특정 회사가 토지 대금을 60일 이상 연체한 후에도催促에도 불구하고 토지 대금을 납부하지 못할 경우, 해당 규획토지국은 위 약정에 근거하여 계약 해지 권리를 가지며, 또한 '계약법' 제94조의 규정에 따라 법정 해지 권리를 갖게 됩니다. 따라서 해당 규획토지국은 매매확정서를 해지할 수 있습니다. 
「최고인민법원 행정심판부의 국유 건설용지 사용권 경매·양도와 관련하여 토지행정주관부처가 낙찰자와 체결하는 거래확정서 작성 행위의 성질에 관한 요청에 대한 회답」【2010】행타제191호에 따르면, 토지행정주관부처가 국유 건설용지 사용권을 경매를 통해 양도하고 낙찰자와 거래확정서를 체결하는 행위는 구체적 행정행위에 해당합니다. 특정 규획토지국이 특정 회사와 체결한 거래확정서 작성 행위가 구체적 행정행위에 해당하므로, 법에 따라 거래확정서를 해지하는 것도 여전히 구체적 행정행위에 속하며, 특정 규획토지국은 행정처분의 방식으로 해지권을 행사해야 합니다. 
모 규토국이 내린 「매매확인서 해지 결정」은 행정처분 결정에 해당하지 않으므로, 행정처분 절차를 밟을 필요가 없습니다. 「행정처분법」에 따르면, 공민, 법인 또는 기타 조직이 행정관리 질서를 위반한 경우에 대해 행정처분을 내리며, 행정처분의 종류는 법으로 정해져 있습니다. 모 규토국이 매매확인서 해지 행정결정을 내린 것은 모 규토국이 법에 따라 해지권을 행사한 것임을 나타냅니다. 또한 최고인민법원의 회신에 따라 모 규토국이 매매확인서에 서명한 행위는 구체적 행정행위에 해당하며, 행정소송법 개정 이후 처음으로 행정협약이 제기되어 행정소송의 수사범위에 포함된 만큼, 모 규토국이 해지권을 행사하여 매매확인서를 해지한 행위 역시 행정행위에 해당하며, 이에 따라 행정결정의 방식으로 해결권을 행사해야 합니다. 따라서 모 규토국이 내린 「매매확인서 해지 결정」은 행정처분 결정에 해당하지 않으므로, 행정처분 절차를 밟을 필요가 없습니다.